作者简介：孙长远(1983- )，男，山东滕州人，曲阜师范大学继续教育学院讲师，教育学博士，主要从事职业教育基本理论研究。山东 曲阜 273165

　　内容提要：职业教育治理是在政府主导下，政府与其他职业教育相关利益主体多元协调共振的过程。从职业教育治理的现状来看，企业作为职业教育的治理主体和利益主体，尚未充分发挥它的独特作用，究其原因在于缺乏政府对企业的有效引导。我国政府在引导企业参与职业教育治理的路径选择上，一是要积极推进职业教育的市场化改革；二是要以法律的形式明确企业在职业教育中的权利、责任和义务；三是要为企业和非营利组织搭建平台，充分发挥二者在职业教育治理中的“协动”作用。

　　关 键 词：职业教育治理 政府 企业 国际经验

　　标题注释：山东省社会科学规划项目“新时期职业教育供给的创新机制与实践策略探究”(18CZKJ08)：主持人：孙长远

　　中图分类号：G710

　　文献标识码：A

　　文章编号：1009-413X(2018)06-0069-06

　　一、职业教育治理的内涵阐释与现实表征

　　现代意义上的“治理”不同于传统的“统治”(Rule)，也不同于“行政”(Administration)或“管理”(Management)。尽管如此，要对“治理”进行准确的概念界定仍然比较困难。国外学者认为：“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”[1]我国学者俞可平对“治理”和“统治”进行了阐述：“治理指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[2]“治理”与“统治”的主要区别就在于“统治的权威主体是单一的，是政府或其他国家公共权力；治理的权威主体是多元的，除了政府之外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等”[3](P2)。

　　在众多“治理”的概念中，联合国全球治理委员会所下的定义受到普遍认可，即“治理是个人和公共或私人机构管理其共同事物的诸多方式的总合。它包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。认为治理的特征在于治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[4](P46)。由此可见，现代意义上的“治理”是一种民主治理，强调参与性与多中心性，它意味着政府不再是公共事务的唯一主体，非政府组织甚至包括私人机构在内的一系列公共事务主体，正在以多元共治的模式承担着管理责任，内含着民主、参与、协商、分权、责任、人权、平等、合作等诸多价值，并成为政府职能变革的重要价值取向。

　　笔者认为，治理是针对公共领域改革中的政府失灵与市场失灵的一种理论和实践上的回应，是政府与社会公民对公共生活的合作管理，用以维护社会公共秩序，满足公众需要，以及促使公共利益最大化的社会化管理过程。治理的本意是服务，其特征主要体现为两个方面：其一，管理结构的改进与变革，即由传统的单一的政府管理主体转向政府部门、市场主体与非营利组织等多元主体共同治理，发挥全社会多元主体参与管理的巨大优势。这意味着治理主体之间不再是“管制”模式下的二元对立关系，而是一种“主体间性”关系。其二，治理模式的多样化，是由治理主体的多元化演化出的特征，即在政府部门、市场主体和非营利组织等多元主体的合作中形成“治理网络”(Government Networks)，并通过协商、协议的方式提供公共产品或服务，进而生成相对有效的、针对具体问题的治理模式。

　　就我国职业教育治理而言，治理主体和治理模式的多元化必然导致治理机制的复合化，形成由政府、市场主体和职业院校三大方面共同构成的具有合作互补关系的复合化的职业教育治理机制。这种从“多元化”“准市场化”的角度对职业教育治理问题的探讨，在理论上深化了传统的政府“家长式”一元治理的研究，为我国职业教育的改革与发展提供了重要的理论支撑；同时，这种复合化的治理机制也要求政府的治理方式必须从微观转向宏观、从直接转向间接，并且要求政府树立依法治教、服务职业院校的观念。正如卡蓝默(Pierre Calame)所言：“多元共治成为当今政治生活的制度中轴，成为人们思想和行动自由的保证，成为维护社会性、调和共同利益的标准方式；多中心治理已经成为承认文化和传统的多样性和丰富性，同时使其参与整个社会的基本政治空间。”[5])P9)

　　循着这一思路，在我国政府推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，职业教育治理及其治理模式应改变传统的政府作为职业教育垄断者的单主体治理模式，逐渐转向新型的政府、市场主体和职业院校三维框架下的多主体治理模式。唯其如此，职业教育才能真正获得健康和可持续发展。易言之，职业教育治理就是在政府主导下，政府与其他职业教育相关利益主体的多元协调共振，以创新职业教育制度机制，完善人才培养模式、增加经费投入、促进校企合作共赢和助推“管办评分离”目标的实现，从而提高职业院校的办学质量和增强职业教育的吸引力。

　　既然如此，那么我国职业教育治理的现状到底如何？或者说，政府与企业、行业组织、职业院校以及非营利组织等相关利益主体是否形成了协调共振的治理局面，是否达到了多元共治的目标？为深刻把握这些问题，笔者尝试从社会力量参与职业教育治理的角度对我国职业教育治理的现状予以考察和分析，试图窥探职业教育治理的推进现状。

　　社会力量主要是指能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括企业事业组织、社会团体和公民个人等。我国政府引导社会力量参与职业教育治理的领域主要集中在资源共享、资源分配和人才培养等方面，“其方式主要是政府通过政策来引导社会力量积极参与职业教育改革与发展，并以此推动我国职业教育形成多元主体共同参与的办学格局”[6]。当前，社会力量通过独资、合资、合作等多种形式举办职业教育，在一定程度上激发了职业教育办学活力。社会力量参与职业教育治理使得职业院校不再囿于职业院校之间的合作，而是形成了跨组织、跨部门的联合，打破了不同性质组织的边界，在一定程度上提高了职业教育办学水平与效益。比如，职业教育集团的组建就初步形成了职业院校、企业、行业组织以及社会团体等多元主体共同参与的局面，促进了教育链和产业链的有机融合。其中，企业作为最主要的社会力量，在职业院校人才培养过程中投入资本、技术师资、实训岗位、设备、企业文化等要素资源，不但对提高职业院校办学质量、提高学生能力水平起着重要的作用，而且对行业和企业的技术革新、员工素质提高、企业文化传承等方面提供了服务支撑。社会力量参与职业教育治理还表现在企业、行业组织、社会团体和其他社会力量逐渐参与到职业教育质量评估环节中来，逐步建立起科学、规范的职业教育评价制度。例如，在职业资格认证制度、受教育者技术能力的评定、教学标准的制定等方面，政府逐渐吸收各类办学主体的共同参与，以此确保人才培养的质量和接受企业等用人单位的检验。

但是，当前我国政府引导社会力量参与职业教育治理的力度还不够大，主要体现为两个方面：一是尚未形成社会力量参与职业教育人才培养的长效合作机制；二是社会力量的投入占职业教育总经费的比例太低。国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》中明确指出：“允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”教育部新出台的《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》中也明确提出：“深化办学体制改革，鼓励社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与公办高等职业院校改革。”虽然这些政策性文件对社会力量参与职业教育人才培养提出了指导意见，但是这些指导意见的可操作性较差，缺少配套的政策性文件予以规定和明确。与此同时，目前我国社会力量在投入职业教育方面的积极性并不高。从图1的线状对比中可以直观地反映出2016年公立高等职业院校和民办高等职业院校的经费来源占比情况。整体而言，在我国职业教育经费来源中，社会力量的投入占据较低比例的事实与职业教育对社会经济发展的贡献率是不相匹配的，而且与相关政策提出的投融资主体多元化的要求也相去甚远。一言以蔽之，目前我国职业教育治理尚未形成多元共治或多元治理主体协调共振的局面。

图1 2016年我国高等职业院校(公立、私立)经费来源占比情况[7](P6)

　　二、引导企业参与职业教育治理的理由

　　正如上文所述，企业作为最重要的社会力量，其在职业教育管理、职业教育人才培养和职业教育投入等方面，尚未充分发挥作为重要利益主体的独特作用。出现这一问题的原因固然不止一个方面，但是，缺乏政府对企业参与职业教育治理的有效引导，应是其中一个很重要的原因。因此，下面将从理论和实践两个层面对企业参与职业教育治理的理由予以剖析，以期还原和明晰企业与职业教育之间的应然关系，促使企业及其负责人明确应该担负的职业教育治理责任。

　　其一，根据成本分担理论，企业应分担职业教育的成本。美国经济学家约翰斯通(D.B.Johnston)认为：“教育成本应由政府、学生、学生家长和社会人士(捐赠)共同分担。教育是有投资、有收益的活动，满足了多个主体的需要，收益人包括国家、受教育者个人、纳税人(雇主)、企业、家庭、大学。根据市场经济的基本原则，谁收益谁付款，教育的成本就必须由这些主体分担。”[8](P57-63)成本分担遵循两条原则：一是受益原则，即谁受益谁付款，受益方根据社会和个人收益的大小确定各自需要分担的份额；二是能力支付原则，即所有从教育中获益的人都应按其能力大小分担教育费用，依据边际效用递减的规律，能力大则多分担，能力小则少分担。职业教育成本分担是多方利益博弈的过程，也是各方分配权利和义务的过程。既然职业教育主体的责任和义务有主次轻重之分，那么国家作为职业教育最大的受益者，应该是职业教育成本的主要承担者；企业作为仅次于国家的受益者，理应承担必要的职业教育成本。

　　其二，根据企业社会责任理论，企业在职业教育发展中应承担社会责任，应积极参与和投入职业教育。“企业社会责任，是指在市场经济条件下，在企业的经济功能与社会功能相剥离的前提下，作为独立经济组织的企业有目的、有计划地主动承担对包括员工在内的利益相关方和生态环境的社会责任，其结果是企业在创造效益的同时，获得良好的公众形象和社会赞誉，进而提高企业的核心竞争力，实现企业、社会和自然环境的共同可持续发展”[9]。企业的职业教育责任属于社会责任，根据平克斯顿(T.S.Pinkston)和卡罗尔(A.B.Carroll)对企业责任的四个层面的划分[10]，企业的经济责任、法律责任、伦理责任和自愿责任都应在职业教育发展中有所映射和反映，并且这四个层面责任的比重也将逐次变弱。从学校职业教育的起源来看，它的产生正是在机器大工业之后，企业为了实现利益的最大化，开始对员工培训，进而产生了现代语境中的学校职业教育。在这一过程中，企业将培养人才的责任剥离出来，转移给职业教育承担，但是企业与职业教育之间的分工并没有产生应有的效果，反而使二者逐渐分离。因此，从企业社会责任的角度来说，企业应承担起理应由自身所担负的职业教育人才培养责任，进一步加强校企合作。

　　其三，企业投入职业教育可以获取利润。“公共选择学派认为，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”[11](P78)。由于职业教育作为一种公共服务，其产品属性应定位于公共性程度较高的准公共产品，所以政府应该在职业教育供给问题上承担主导责任。但是，这不代表政府应该完全承担职业教育供给责任。事实上，政府应该将可以由市场调节的内容归还市场。关于此，查尔斯·沃尔夫(Charles Wolf)早就指出：“对于市场与政府，我们并不是要在完善的市场与不完善的政府或者不完善的市场与完善的政府间进行选择，我们实际的选择是在不完善的市场和不完善的政府间的某种妥协。”[12](P26)市场的基本特征就在于实现私人利益和追逐市场利润。因此，在政府引导企业参与职业教育办学过程中，是否有利可图则成为企业是否愿意参与的关键。

　　其四，企业与职业院校互为职业教育供给与需求的主客体。从职业教育供给的角度看，在校企合作中，职业院校既要为国家提供职业人才，又要为企业、社会提供培训或服务，这是国家赋予职业院校的神圣使命；企业既要与职业院校合作共同培养和提供合格的劳动者，又要为职业院校提供师资、实习实训基地等，这是企业发展的自身诉求。在校企合作的情况下，职业教育机构已经从学校扩展至企业，而企业也不再只是职业教育的消费者，同时也是职业教育的生产者。这意味着校企合作使得企业和职业院校都成为职业教育供给的行为主体。从职业教育需求来看，一是来自营利性企业对职业教育的需求，要求职业教育培养的合格劳动者能够为企业带来利润，并成为企业未来发展的后备力量；二是来自职业院校对企业的兼职教师、实训场所、资金投入以及培训“双师型”教师等需求。这意味着校企合作使得企业和职业院校都成为职业教育需求的行为主体。由此可见，校企合作增加了企业和职业院校在职业教育供给与需求的相关性，超越了传统的企业作为消费者、学校作为生产者的局限，促使企业与职业院校互为职业教育供给与需求的主客体。在企业与职业院校逐渐形成互为职业教育供给与需求的主客体的情形下，企业理应积极投入职业教育。

　　基于以上分析可以得出结论：企业参与职业教育治理是企业作为社会组织应该担负的责任，也是职业教育实践发展的应然诉求。尽管企业在参与职业教育治理中已取得了一定的成绩，但是这种“参与”或“合作”仍有较大的提升空间，企业还没能有效地契合到职业教育管理和人才培养中去，而且企业投入占职业教育经费总投入的比例也仍然很低。为破解企业参与职业教育治理过程中的“参与差、合作难、投入低”的难题，我们试图从国外职业教育治理的经验中寻求答案，以期形成企业支撑和嵌入职业教育治理的全面共赢局面，从而助推我国职业教育治理体系和治理能力现代化。

三、引导企业参与职业教育治理的路径选择

　　政府引导企业参与职业教育治理的关键有二：一是政府的职业教育治理理念的转变；二是政府引导手段的多样化。具体而言，作为职业教育改革与发展主导者的政府，可以从以下方面着手来有效引导企业参与职业教育治理：

　　其一，积极推进职业教育的市场化改革。当今世界，从最发达国家到最不发达国家，大都在积极推进公共服务的市场化改革。作为社会公共服务领域之一的职业教育，也应该积极吸纳市场力量，探索职业教育市场化供给之路。有论者指出：“发展中国家的公共服务市场化改革主要源于三种情况，即一是受到西方发达国家公共服务市场化改革的示范作用影响而进行的主动性改革；二是为配合经济体制市场化改革的进程而进行的适应性改革；三是由于外国援助机构附带条件的驱使而进行的被动性改革。”[13]根据这一分类，我国公共服务的市场化改革主要属于前两种情况。就职业教育的市场化改革而言，由于职业教育是与社会经济发展联系最紧密的教育类型，从产生之初它就与企业、行业和社会组织等市场力量存有一种天然的“脐带关系”，所以，与其说是政府对职业教育进行市场化改革，引导市场力量参与职业教育办学，还不如说是政府助推职业教育回归到“本真状态”。需要进一步明确的是，政府对职业教育进行市场化改革和引导社会力量参与职业教育办学，并不是单纯地将职业教育推向市场，而是在政府的主导下，引入市场竞争机制、供求机制和风险机制，以提高职业教育的效率和质量。其基本手段就是运用公私部门合作伙伴关系提高职业教育供给质量，引入社会资本共同承担所需资金，以及引导企业参与职业教育人才培养等。

　　国外政府推进职业教育市场化改革的做法，为我们提供了有益启发。例如，美国联邦政府积极推进职业教育与企业界合作，并将其作为职业教育发展的核心理念加以推广。2017年，美国联邦政府出台的《21世纪加强职业和技术教育法案》(The Strengthening Career and Technical Education for the 21th Century Act)，继续强调行业组织和企业在职业教育人才培养、工学结合、质量监管等方面的作用。2018年，美国总统特朗普在首次国情咨文中提出，未来美国的职业教育要积极推行现代学徒制，并建立一个全国性的监督机构，确保企业切实负起责任，以助推职业教育培养出更符合行业需求，满足市场需求的专才。又如，德国联邦和各州教育计划及促进研究委员会开展的“职业教育学习地点合作”(KOLIBRI)，“包含28个子项目，研究领域涵盖校企合作、企业合作、自主学习和虚拟学习等，目的是通过实施创新的内容、方法和方案实现深化学习地点合作，持续优化培养质量，提高企业职业教育参与度，完善校企合作的现代化进程”[14]P39。借鉴这一做法，我国政府在引导企业参与职业教育治理过程中，应继续发挥政府的利益协调职能，并采取先期培育的策略，以主导者的身份引导甚至是深度干预校企合作，以促使当前我国企业承担必要的职业教育发展责任。因为没有政府的规制和管理，企业参与职业教育治理将难以持续，也难以切实有效。

　　其二，以法律的形式明确企业在职业教育中的权利、责任和义务。立法过程的本质就是不同利益主体的利益表达过程。虽然我国现行的《职业教育法》中规定了企业的责任和义务，但并未确立其作为举办职业教育的主体地位，只是作为职业教育的参与者而“参与”其中，因而该法对企业的约束力较弱。对于这一点，国外的做法为我们提供了优秀范例。例如，德国联邦和州政府通过立法来规范政府、企业和学校的权利、责任和义务，并且通过投资、评估与引导的方法来促进各方合理分工，实现资源与功能的整合，在2007年重新修订的《职业教育法》中，明确了“联邦各州利用新职教法中已经完善的各项条款，来优化学校和企业在职业教育质量、数量和效率上的合作”[15]。又如，日本政府以立法的形式明确规定了企业参与职业教育和进行在职职工培训的责任，即所谓的“公共职业训练”①。虽然公共职业训练由政府部门主导，但是企业、企业联盟、工会、非营利组织以及委托培养机构等都参与其中。换句话说，公共职业训练并不是完全由政府承担的社会福利项目，而是引入了企业和非营利组织的多元合作供给的职业教育类型，即形成了所谓的准市场机制。

　　在借鉴国外经验的基础上，我国《职业教育法》的修订应该更加注重立法主体的多元化，由全国人大常委会牵头，教育部会同人力资源和社会保障部、国家发改委和财政部等中央政府职能部门，携手行业组织、企业和各类公共部门等职业教育相关利益主体，共同制定和修订职业教育法，使之形成组织化的、符合各方利益最大化的、具有强制力的职业教育基本法。政府引导企业职业教育治理不仅包括法律法规的强制性引导，还包括优惠性政策的非强制性引导。因此，政府在完善法律法规的同时，还应适时制定并逐步完善吸引企业参与和投入职业教育的优惠政策。政府对企业的优惠政策，是政府引导企业参与和投入职业教育的重要方法之一。这些优惠政策包括企业参与职业教育的利益补偿机制，企业投入职业教育的税收减免政策等，以切实满足企业的利益需求。在法律的框架下，政府可以将企业参与职业教育的鼓励性政策与不履行职业教育义务的惩罚性政策相结合。

　　其三，政府为企业和非营利组织搭建平台，充分发挥二者在职业教育治理中的“协动”作用②。当前国外的非营利组织在参与社会治理方面发挥着越来越重要的作用，而以政府牵头来搭建平台的形式促进企业和非营利组织的相互支持、承担与合作，不仅有助于发挥非营利组织的积极作用，而且有助于增强企业和非营利组织的“协动”效果。例如，日本政府在颁布的《科学技术基本法》中，赋予了中央和地方政府振兴科技的权力和义务，明确了职业教育和产业界合作的必要性及各方的职责；2000年，日本政府又出台了《产业技术力量强化法》，明确了中央、地方政府、职业院校、企业和非营利组织等各方在产学合作、产业振兴中的责任。同时，日本政府成立了临时教育审议会、职业教育改革委员会和经营者团体联盟等合作基础平台，以保证校企关系的沟通与协调。毋庸置疑，日本政府通过立法和搭建合作平台的方式，对职业教育情况进行整理分析，提出教学计划以及建立督导机制等方式，有效避免了企业界、私人办学主体以及非营利组织参与职业教育办学的盲目性和投机性，并且这些机构在职业教育质量监督上发挥了重要作用。

　　志愿失灵(Voluntary Failure)理论认为：“非营利组织本身也有缺陷，从而导致‘志愿失灵’，然而，‘志愿失灵’又可以通过政府来弥补，政府与非营利组织应该是一种伙伴关系。”[16](P12)合作理论(Cooperation Theory)也认为：“非营利组织在参与社会治理过程中，虽然能弥补政府与市场在提供公共服务方面的失灵，但作用有限，必须与政府协力合作才能更好地发挥作用”[17]。因此，在企业参与职业教育治理的积极性较弱的现实背景下，较为可行的措施就是由政府牵头来搭建平台，将职业院校运行所需的基础设施、专业培训、课程开发或“双师型”教师培养等“共赢项目”，通过项目招标、委托的方式输送给企业和非营利组织，而政府则以购买服务的方式来加强二者的相互支持与合作。在这一过程中，政府、企业和非营利组织和职业院校四者形成了协作互补的局面，甚至可以说是“四方协动”的职业教育治理结构。

　　总之，我国政府引导企业参与职业教育治理必须首先在治理理念上有所转变，积极推进职业教育的市场化改革；与此同时，要尽快完善相关法律法规和落实相关优惠政策，只有在法律框架的规制和优惠政策的引导下，才能真正激发企业参与和投入职业教育的动力，进而增强职业教育的办学活力和提升职业教育的吸引力。此外，政府还应积极为企业和非营利组织“协动”供给职业教育搭建平台，提供更多的“协动”项目，以此提高企业参与职业教育治理的积极性。

注释：

　　①日本公共职业训练是由劳动省主管，都道府县或雇佣促进事业团开办的一种社会办学的职业教育，旨在对谋职人员或转岗人员进行各种技能的基础训练(石伟平，《比较职业技术教育》，上海华东师范大学出版社，2001年)。

　　②“协动”的概念最早是由美国印第安纳大学政治学教授文森特·奥斯特罗姆在其1977年的著作《城市服务交付系统比较》一书中提出的。日本NOP中心为“协动”下的定义是：不同种类不同性质的组织为了达成一致的社会目的，在保持各自资源、特性的基础上，以平等的立场协力共同采取行动。“协动”的要素有以下几点：(1)各个主体享有共同的目标；(2)主体自主、自律与平等；(3)为了达成目标，各主体之间应各有偏重，相互弥补；各主体承担相应的责任；(4)依据求同存异的原则，相互尊重各自特点，达成目标(胡澎，《日本非营利组织参与社会治理的路径与实践》，日本学刊，2015第3期)。

　　参考文献：

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