作者简介：刘继安，中国科学院大学发展规划办公室主任，副教授。北京 100049；陈志文，中国教育在线总编辑；李马英夏，中国教育在线编辑。北京 100062

内容提要：2019年政府工作报告提出，高职今年将扩招100万人，成为两会关于教育的最引人注目的焦点。中央政府此举旨在加快发展现代职业教育，缓解当前就业压力，解决高技能人才短缺。根据政策设计，退役军人、下岗职工、农民工将与普通高中毕业生一道，成为扩招的生源。从高职大扩招作为社会治理的政策工具的视角，对该项政策的实施进行可行性分析，探讨此举对我国高职教育乃至整个职业教育、继续教育和社会职业培训体系的整合与发展的深远影响。

关 键 词：高职教育 扩招 就业 社会治理 政策工具

　　高职扩招100万，在全社会引起广泛影响。特别值得关注的是，这一表述并不是出现在政府工作报告中的教育工作板块，而是在“双管齐下稳定和扩大就业”部分。显然，高职教育扩招100万，不是从教育角度，而是从稳定和扩大就业的角度出发的，即从国家社会治理角度出发的。把教育扩招作为社会治理的政策工具，并非首次。1999年的高校大扩招，遵循的是同样的治理思路。

一、两次大扩招作为社会治理政策工具的动因

　　1998年金融危机席卷亚洲，给我国的经济社会发展带来了巨大挑战。在时任亚洲银行首席经济学家、现国务院参事汤敏等人的建议下，中央政府将高等教育扩招作为拉动内需和延缓就业压力的政策工具，直接要求当年的高等教育招生规模扩大50万，并召开会议将扩招任务层层下达，就此开启了我国高等教育快速发展阶段。1990年，全国高校招生不到61万人，1998年招生108万人，8年时间增长47万人。而在1999年，招生总量跃升至160万人，一年增长52万人。2002年，我国高等教育毛入学率达到15%，跨过了高等教育大众化的门槛，2018年高等教育毛入学率超过48%，直逼高等教育普及化基线。

　　其实当年，在汤敏等人上书中央呼吁扩招之前，社会上就存在我国高等教育需要配合国内经济社会发展，从精英教育转入大众化发展的争论。当时，反对扩招的声音主要集中在教育内部，源自对高等教育资源不足和质量下降的关注。在金融危机的背景下，高校扩招被政府当作应对经济社会挑战的政策工具。1999年的大扩招，至今仍然有许多不同声音，但不可否认的是，大扩招为我国在过去20年经济社会的快速发展做了人才储备，功不可没。

　　20年后，我国再次面临严峻的经济社会发展局面，中美贸易摩擦给我国经济带来了巨大压力。2018年国内GDP增速仅有6.6%，是近二十年来的最低值。2019年政府工作报告显示，中央对此有清醒而深刻的认识，把2019年度GDP增长目标仅设定为6%～6.5%。而稳定和扩大就业，是追求增长质量背景下，必须解决的大问题。高职扩招100万就是其中的一个重要措施。

　　在2019年政府工作报告中，李克强总理提出解决新增劳动力的目标是1100万。在经济面临巨大下行压力下，我国经济正在进行深层次结构性改革，即供给侧改革。结构性改革引发较大范围下岗失业是不可避免的。在2018年国民经济运行情况发布会上，国家统计局局长宁吉喆在答记者问时提到，在一些企业中出现技工短缺、熟练劳工短缺、新型人才短缺的现象。人力资源和社会保障部部长张纪南在2019年全国两会“部长通道”接受采访时表示，就业形势总体稳定，但就业总量压力不减，结构性矛盾凸显。

　　合力推动之下，将高职教育大扩招作为稳定和扩大就业、应对产业升级所需劳动力结构调整的政策工具，也就不难理解了。

图1 1977-2017年高考报名人数和实际录取人数趋势图

　　数据来源：教育部官网数据及历年全国教育事业发展统计公报。

图2 1998-2017年初中毕业生人数趋势图

　　数据来源：历年全国教育事业发展统计公报。

二、高职教育大扩招作为社会治理政策工具的可行性分析

　　1.传统生源根本无力支撑高职大扩招。对于100万的扩招目标，第一个问题就是生源从哪里来？熟悉高职教育的人都了解，近年来高职教育生源不足问题已经显现。据统计，2018年普通高校招生790.99万人，其中高职高专招生368.83万人，高等教育毛入学率48.1%。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，2020年我国高等教育毛入学率将达到40%，但这一目标在2015年就提前完成了。于是国家修订了这一目标，提出到2020年达到50%。目前，这一目标会因此次大扩招而大幅超越。

　　值得注意的是，近年来高等教育毛入学率的快速增长，并不是因为招生人数的快速增长，而是因为适龄人口的快速下降形成的。2018年，根据各地考试院公布的信息，全国近一半省、市高考实际录取比例已经超过90%。很多地方，高职院校招生困难已经成为普遍现象。根据中国教育在线对全国抽样的40多所高职院校统计数据显示，录取平均不报到率超过15%，报到率低于70%的高职院校不在少数。在这种背景下，再扩招100万，生源从何而来？

　　根据教育部与相关部门的统计，因为实施计划生育政策的原因，近年来高中毕业生一直在低位徘徊。2008年高考报名人数达到历史最高峰的1 060万人，此后连跌5年，2013年跌至历史最低的913万。近年来，高考报名人数开始企稳，甚至陆续回升至940万至975万。(见图1)高考人数显著增加，主要是因为教育部门打通了中职学生升高职的路径，致使高考生源中单招以及关联的春季招生的中职考生数量大幅度增加。与此同时，由于适龄人口下降，初中毕业生人数呈下行趋势。(见图2)从长远看，传统生源根本无法满足高职扩招需求。

　　2.非传统生源是此次扩招的重要目标生源。鉴于高职教育大扩招政策工具的“稳定和扩大就业”的目标指向，转业军人、农民工、下岗职工等群体是预期的生源群体。2019年政府工作报告显示，在GDP为6%的背景下，再培训、提高职业技能被当作是有效解决社会经济发展中就业问题的手段。因此，政府工作报告强调“加快现代职业教育，既有利于缓解当前就业压力，也是解决高技能人才短缺的战略之举。”

　　2019年政府工作报告对扩招生源来源有清晰的表述：改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，这些群体也正是我国目前就业主要矛盾所在。

　　退役军人。退役军人安置困难曾引发了一系列的社会问题，受到了党和国家的高度重视。2018年4月16日，在政府机构精简的背景下，退役军人事务部正式成立，退役军人安置工作是该部门的一项重要内容。相关统计数据显示，该部门2018年落实了8万多名军转干部、40多万名退役士兵、2400名复员干部、9000多名军休干部和退休士官接收安置任务。对退役军人进行职业教育和技能培训，提高他们的再就业能力，有利于妥善解决退役军人安置问题。2019年退役军人事务部9项重点工作，其中之一就是：“加强教育培训，加大就业创业的服务扶持力度，提高退役军人的就业竞争力”。

　　下岗职工。供给侧结构调整，在推动产业升级的同时导致一部分传统产业的职工下岗。据《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2017年末我国城镇登记失业人数为972万人，城镇登记失业率为3.9%；2018年城镇登记失业率为3.8%[1]。近五年来，城镇登记失业率维持在4%左右。无疑，参与能够获得当前新兴产业的职业教育和技能培训，是提升下岗职工再就业率的有效手段。

　　农民工。近年来，我国农民工的总量在持续上升，然而，“招工难”的现象依然非常突出，其根本原因就是劳动力市场需求大量技能型人才，而非缺乏技能的农民工。据《2017年农民工监测调查报告》显示，2018年农民工总量将达到2.8亿，但东部地区农民工增速明显低于中、西部地区，甚至珠三角地区的农民工数比上年减少了45万人，下降0.9%[2]。这与东部地区产业结构从低端制造业向高端制造业转型升级，对劳动力职业技能要求提升有很大关系。最近几年，珠三角出现了持续的结构性“招工荒”，就是高技能型人才稀缺的佐证。

　　一方面是这三类人就业不充分，另一方面却是高技能人才的匮乏，即劳动力结构性供需失衡。随着经济结构的调整，市场对高层次职业技术人才的需求在不断增加。据《2018年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》显示，市场对具有技术等级和专业技术职称劳动者的用人需求均大于供给。据统计，与2017年同期相比，市场对高级技能人才和技师的需求增幅分别为18.5%和6.8%[3]。一边是不断增长的需求，另一边是我国高层次职业技术人员供给不足。由此可见，把退役军人、下岗职工和农民工送进高职院校培训后再就业，不仅可以有效缓解眼前的就业问题，同时也是有效解决劳动力市场结构性供需矛盾的有效办法。

　但是，要吸引这三类人到高职院校求学，显然需要更多财力支撑。因为与应届高中毕业生主要依靠家庭支付学费和生活费用不同，他们的教育支付将更依赖自己的收入和国家财政的支持。因此，政府工作报告中明确提出，“扩大高职院校奖助学金覆盖面，提高补助标准”。报告也明确提出，从失业保险基金结余中拿出1 000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。显然，国家已经准备了一笔经费用于高职教育发展。《退役士兵安置条例》中也明确规定，“退役士兵退役1年内参加职业教育和技能培训的，费用由县级以上人民政府承担”，“1年以上参加职业教育和技能培训的，按照国家相关政策执行”。也就是说，与规制性政策工具相配套，诱导性政策工具也在同时使用，通过向个人或机构提供资金支持，鼓励目标群体采取行动。现在的关键是，高职院校能否把这些人有效地吸纳进学校。

　　3.大扩招将倒逼高职教育向现代职业教育体系转型。陡然增加100万意味着在现有基础上增加近1/3的高职招生量，高职院校是否有这么高的承载能力？二十年前的高等教育大扩招，全国大多数高校都曾经历过一个痛苦的扩张过程，仓促之下，因为师资、教学资源以及后勤服务资源短缺而导致短期质量下降，也是不争的事实。高职院校此番也必然遭遇这种瓶颈，师资、教室、实验实习场所、食堂、住宿等硬件也必然捉襟见肘。在近年的相关评估中，高职院校软硬件不达标率接近一半，一些高职院校仍然苦苦挣扎在基本办学条件的合格线上。在已经捉襟见肘的背景下，扩招100万带来的巨大压力，必然影响到高职院校的办学定位与办学思路。

　　高职教育的主要目的是为经济社会培养一线高技能型人才，理应与劳动力市场有着最直接最紧密的联系。然而目前高职教育教学体系存在诸多问题，不能满足经济社会发展及企业岗位的需求。首先，高职院校以学科为中心的课程观念根深蒂固，没有针对高职院校专业特色和生源特点以及区域经济社会需求制定人才培养方案与课程体系。其次，由于课程内容并非根据职业岗位能力来设定，大量课程内容与岗位能力需求不相符合。很多高职课程对于实验、实训等课时安排的比例偏低。此外，高职教师生产实践经验缺失，实践教学能力差，很难培养出适应企业需要的技术技能型职业人才。

　　生源结构的巨大变化，退役军人、下岗职工、农民工全面进入高职院校，除了学业基础参差不齐外，这三类人绝大多数难以脱产学习，且对于高职院校的办学内容与质量将提出更实际的要求，要的是能养家糊口的技能。此举将倒逼高职院校在发展定位、人才培养模式发生颠覆性变化，向现代职业教育体系转型。

三、高职教育大扩招是教育供给结构系统性变革的前奏

　　显然，国家相关部门并没有把高职教育当成传统意义上的普通高等教育系列加以考虑，目前的计划更有继续教育与成人教育的意蕴，高职教育的定位势必要发生变化，从作为学历教育的一个类型，转变为学历教育与职业资格等级和培训并重。

　　我国高职教育当前的转型，与美国社区学院的发展历程有诸多相似之处。美国社区学院的前身是诞生于19世纪末20世纪初的初级学院，诞生于美国从农业国家快速向工业国家转变，需要大量有熟练技术的产业工人和专业技术人员的时期。因其学费低廉、方便就学、提供实用技能培训而快速发展。值得注意的是，由初级学院到社区学院的发展过程中，美国联邦政府的一系列以法案形式实施的政策工具发挥了极大作用。1944年美国的《退伍军人权利法案》，向退伍军人提供奖学金，资助他们到美国各类院校学习。社区学院因其入学门槛低、学费低、提供实用技能培训而备受退伍军人青睐。之后的《区域再开发法案》(1961年)、《职业教育法》(1963年)、《民权法案》(1964年)等，使得社区学院进一步发展。这些法案的共同点就是旨在推进地区“高中后”职业教育的发展。为保证上述政策的顺利实施，联邦政府进行大力度的经费支持，如按照《职业教育法》规定，联邦政府下拨给各州的专项经费中1/5要投入到社区学院的运作，从而加速了社区学院的发展。在受教育人数猛增的同时，社区学院的功能也进一步多样化，提供包括转学教育、职业培训、成人教育、区域文化中心等职能[4]。

　　美国社区学院从培养层次来看，专注于技能型人才培养：从经济社会发展来看，是解决失业问题的重要途径，与高度发达的市场经济紧密对接。

　　参照美国社区学院经验推论，此次高职教育大扩招，有可能成为高职教育发展的一个转折点，未来高职教育的定位可能将与继续教育和国家层面的职业培训再次整合。

　　从教育视角来看，此次高职教育扩招带来的挑战与难题会非常多，一些问题几乎无解，因而社会上存在着与当年反对1999年高校大扩招相似的反对声音，也就不足为怪。但从宏观经济社会背景、从更长的历史阶段来看，结论可能会不一样。二十年前我国高等教育的大扩招，推动力量主要是中央政府，核心目的是解决亚洲金融危机带来的投资与就业压力，最大的反对声来自教育系统内部对高等教育容量和质量的担心。二十年后再回顾那场大扩招，支持的声音多了，大多数人认为总体上利大于弊。

　　此番高职教育大扩招，同样也是外部推动。中央政府再一次使用规制性和诱导性政策组合工具，试图通过高中后教育供给的系统性变革，解决当下经济社会发展中的就业与劳动力供给结构性失衡等棘手问题。在加强诱导性政策工具力度、提升高职教育体系的组织学习能力和进行系统性变革方面，将成为后续政策的关注焦点。

参考文献：

　　[1]2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].(2018-05-21)[2019-03-09].

　　http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/t20180521_294287.html.

　　[2]统计局发布2017年农民工监测调查报告[EB/OL].(2018-04-27)[2019-03-09].

　　http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201804/27/t20180427_28968111.shtml.

　　[3]2018年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析[EB/OL].(2019-01-31)[2019-03-09].

　　http://www.chinajob.gov.cn/c/2019-01-31/90668.shtml.